北洋海军成军主要受到三个事件的推动：1860年的第二次鸦片战争，1874年的台湾事件，1884年的中法战争。这三大事件，无不与海上力量的有无和强弱密切相关。在危机愈加深重的时刻，清廷终于确定“惩前毖后，自以大治水师为主”的决断。
从1861年决定投巨资向英国购买一支新式舰队起，到北洋舰队成军的二十七年时间内，清廷为建设海军到底耗去了多少银两，至今无法精确统计。有统计说，清廷支付的舰船购造费超过3000万两。再加舰船上各种装备器材的购置维持费、舰队基地营造费及维持费等，对海军的总投资约在1亿两上下，等于每年拿出300余万两白银用于海军建设，平均占其年财政收入的4%强，个别年份超过10%。
这样的数目与比例，在当时条件下不可谓不高。道理不复杂，此时不论慈禧太后还是同治、光绪两任皇帝，皆意识到海防对维护统治越来越重要的意义。
但为什么自1888年北洋成军后，“添船购炮”的工作就停止了呢?请注意三个人物：醇亲王奕譞，北洋大臣李鸿章，帝师翁同龢。
首当其冲是慈禧旨派的总理海军事务大臣、醇亲王奕譞。此人在任上筹措款项，建立机构，确实做了一些事情。但从他入主海军之日，便带来了过多政治利害。
奕譞是光绪皇帝的生父，主持海军衙门，正值慈禧应撤帘归政、光绪亲政在即的关键时期。奕譞深知慈禧专权，亲睹即使慈禧亲生子同治帝，亦被长期作为“儿皇帝”对待的境况。同治病亡无子，两宫皇太后宣布奕譞之子入承大统，奕譞竟然“警惧敬惟，碰头痛哭，昏迷伏地，掖之不能起”，可见对祸福的感受有多么深。多年来，他担心其子光绪永远只能做个儿皇帝，也担心自己不慎惹怒慈禧，招致更大祸患，“谦卑谨慎，翼翼小心”。其最大心愿并非海军建设，而是如何使光绪帝平安掌权。海军衙门不过是他完成这一夙愿的平台。
在光绪被立为皇帝之后，最初坚决反对重修圆明园的奕譞，变为挖空心思挪用海军经费修园的始作俑者。铁甲舰和颐和园是一对矛盾体。对慈禧来说却并不矛盾。危机时用铁甲舰来维护统治，承平时用颐和园来享受统治，一切都是天经地义。掌握数百万银饷的海军大臣奕譞，知道慈禧既要购舰、也要修园的两个心病。他也有两个心病：既要保己、也要保子。他最终选择用海军经费作为协调利益的粘合剂。这不但可巩固自己政治地位，还能让政权早日转移到光绪帝手中。
李鸿章加入挪款，矛盾表现得更加深刻。
李鸿章当年未处朝政中枢时，就在反对修园上起过重要作用。他还曾上奏“停内府不急之需，减地方浮滥之费，以裨军实而成远谋”。奕譞入主海军衙门之初，要李鸿章挪用购船款项30万两“修三海工程”，他也推说：“因购船尚不敷，请另指他处有著之款拨付。”
但是，最终他还是加入了挪用海军经费的行列。这首先是因对自身政治地位的忧虑。在奕譞入主海军，光绪帝亲政在即的情况下，李鸿章不得不开始新的政治算计。在最初婉拒挪款后不足一月，李鸿章函“请奕譞在亲政撤帘后继续主持海军”。五个月后，奕譞要李“借洋款七、八十万两”，李鸿章立即办理。1888年奕譞又称万寿山工程用款不敷，要李鸿章以海军名义从各地筹款，李即分函两广总督张之洞等多地督抚，从各地筹到260万两，以利息供慈禧修园。
李鸿章加入挪款行列的第二个原因，是对形势的错误估计。李鸿章本是清廷中最具危机感的大臣，但随着“定远”、“镇远”两艘铁甲舰的到来及北洋海军成军，在一片夸赞声中，他也开始飘飘然，感觉“就渤海门户而论，已有深固不可摇之势”。1894年7月大战爆发近在眼前，他仍认为“即不增一兵，不加一饷，臣办差可自信，断不致稍有疏虞”。早年对日本的高度警惕，变成了晚年的昏庸和麻木。
当初筹建海军最力的人，后来腾挪海军经费最力。当初反对修园最力的人，后来别出心裁暂借、直拨、挪用、吃息筹资修园最力。
这种极其矛盾复杂的现象，还出现在李鸿章的反对派、光绪皇帝师傅翁同龢身上。他是甲午战争中激烈的主战派，也恰恰是此人，和平时期异常坚定地克扣、停发海军经费。翁同龢如此行事，既有多年与李鸿章深结的宿怨，更来自满族中央权贵对汉族封疆大吏的排斥。在翁同龢等一批满族权贵眼中，北洋水师是李鸿章的个人资本。削弱李鸿章，就要削弱这支舰队。“主战”与“主和”的争斗，不过是由承平延伸到战时的官僚倾轧。
斗来斗去，吃亏的只能是夹在中间的海军。在内外利害纵横交织的形势下，谁也不会将主要精力投入海军建设。一个政权将如此多的精力、财力用于内耗，无法有效迎接外敌的强悍挑战。