抗日战争时期，面对复杂的国内外形势，中国共产党在主张联合政府的同时，还提出了组建独立政府的决策;而联合政府主张本身，也是在与组建独立政府主张的比较中确立、发展并完善的，二者共同推动了对新民主主义政权的探索。
组建独立政府问题的提出
1937年2月，中共中央为了抗日大局，向国民党提出五项要求和四项保证，其中明确表示“苏维埃政府改名为中华民国特区政府”(中央档案馆编《中共中央文件选集》第11册第158页，中共中央党校出版社1991年版)，承认国民党在全国的领导地位，为抗日民族统一战线的形成提供了重要条件。进入1944年，情况发生根本性变化。由于实行全面抗战路线，中国共产党的力量获得不断发展，而坚持一党专政、实行片面抗战路线的国民党，矛盾重重，腐败无能。1944年的豫湘桂战役，使国共两党的实力对比更为明显。5月28日，中共中央在一封电报中直接指出：“汤恩伯在河南几乎完全溃败，国民党腐败无能已达到惊人程度，挽救全民族危亡的全部责任，更加明显地看到是落在我党身上。”(《刘少奇年谱(1898—1969)》上卷第443页，中央文献出版社1996年版)
于是，中共开始考虑组建独立政府问题。6月5日，在中共六届七中全会上，城市工作问题成为会议的中心议题。毛泽东提出：“城市工作问题是从国民党战场，尤其是河南汤恩伯不战而溃的情况引起来的。要靠国民党来收复大城市是不可能的。将来可能出现三股子力量，即罗斯福的美军、蒋介石和共产党，看谁先进城。”刘少奇认为：“我们现在进入城市的条件，超过世界各国的党”，“不管将来情况怎样，我们都要夺取大城市”。周恩来指出：“我们先进了城，人民选举我们，我们就是合法的，国民党要反对我们，他就是非法的。”张闻天则强调：“过去认为国民党是老大哥，今后我们就是老大哥。”最后，毛泽东总结：“从现在起，在思想上、物质上都要积蓄力量，有所准备。”(胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》(增订本)第364—365页，人民出版社2003年版)
9月1日，中共中央召开六届七中全会主席团会议，“会议讨论关于组织解放区联合委员会、提议召开各党派会议成立联合政府、派部队南下、开展满洲工作和关于建立城市工作部等问题”(《陈云年谱(1905—1995)》上卷第393—394页，中央文献出版社2000年版)。通过这次会议，虽然“联合政府”被正式确定为党的主张，并决定向国民党提出，但也提出，解放区联合委员会是“作为尔后组成独立政府的初步步骤”，并且周恩来认为“明年我们可组织”(《周恩来年谱(1898—1949)》(修订本)第594页，中央文献出版社1998年版)。
组建独立政府和联合政府的取舍
对自身在国家政权中所处地位有了新的考虑之后，中共开始结合具体的国内外条件努力予以实现。1944年9月15日，中共代表林伯渠遵照中央指示，在三届三次国民参政会上正式公开提出联合政府主张。此后，中共开始围绕联合政府主张，积极地和国民党展开谈判，不断探索实现的办法。同时，中共对组建独立性质的政府也有所行动。9月22日，中共六届七中全会主席团会议认为：“不管蒋介石是否改组政府，我们可以先成立中国解放区联合委员会。”(《刘少奇年谱(1898—1969)》上卷第450页)
对中共联合政府的主张，国民党予以拒绝，美国特使赫尔利的调解也以失败告终。这明显加快了中共组建独立政府的行动。据胡乔木回忆：“由于蒋介石拒绝接受成立联合政府的建议，在11月至12月间，六届七中全会及其主席团多次举行会议，准备组织解放区联合会。”(胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》(增订本)第366页)11月23日，毛泽东在会上提出：“我们开七大宣布组织解放区联合委员会，这是一种步骤;另外一个步骤解放区联合委员会暂时不搞，还是提成立联合政府。”(《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷第561页)刘少奇赞成第一种步骤，认为：“联合政府有两个，一个是以蒋为主的，一个是以我为主的。蒋介石不搞国是会议，不改变政策，我们参加是没有好处的。解放区联合委员会快点成立好。半年后即可看清形势。”(《刘少奇年谱(1898—1969)》上卷第456页)
12月8日，“为了了解美国方面的反映，毛主席会见美军观察组的包瑞德时还通报了准备成立解放区联合委员会的想法”(胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》(增订本)第366页)。包瑞德则指出，组成联合委员会进而建立一个独立政府，会使蒋介石关于共产党人是叛乱分子的说法得到证实;美国大部分舆论或许都要认为你们是叛乱分子;如果日本人在昆明和贵阳被击退，你们将十分难堪。(参见[美]D·包瑞德：《美军观察组在延安》第97-98页，解放军出版社1984年版)包瑞德的意见得到了中共的高度重视。会谈的第二天，即12月9日，中共六届七中全会再次讨论关于成立解放区联合委员会问题。毛泽东在会上指出：“在目前情况下成立解放区联合委员会，也要从反面考虑一下。虽然不叫政府而叫解放区联合委员会，但是要想到美国不帮助，蒋介石取消八路军，中间派不赞成，我们是否会孤立”，因此“现在只成立准备委员会，中央主要负责人不要公开发表讲话，也不写社论，看看情况再讨论决定”(《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷第564页)。
12月11日，王若飞致电延安，转告“包瑞德认为当我们成立解放区联合委员会时，蒋介石会宣布我们搞分裂而打击我们”。第二天，毛泽东在六届七中全会主席团会议上提出：“解放区联合委员会暂缓成立，报上也不宣传，可放口头空气。现在全国总的任务是建立统一中国一切力量的民主联合政府，其他的不提，七大也要采取这种态度。”(《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷第564页)