二战末期，由于对一战后协约国处理德国战争赔偿失败的历史教训尚记忆犹新，美国决策者开始关注即将进行的战后对德索赔问题，并引发了各行政部门的争论。同时，在历次国际会议上，美国与英国、苏联就德国赔偿问题进行了一系列激烈的外交争斗。分区占领德国后，美国决策者对索赔政策进行了重大调整。本文试图对二战后初期冷战逐步形成的背景下，美国对德索赔政策的实施情况、影响其政策调整的诸种因素以及索赔政策与冷战爆发的关系等问题进行论证分析。
一、严厉的拆迁赔偿政策
1944年8月，德国崩溃在即，美国政府急需发布一项指导艾森豪威尔将军和美国驻德国占领区军政府开展在德工作的指令。9月22日，参谋长联席会议(JCS)向驻德国占领区军政府颁布了后来被命名为JCS1067的临时指令。该指令是发给美国驻德国占领军总司令的指示，包括三大部分，共44条。从指令的总方针、政治、经济、社会等方面的规定来看，战后初期美国对德国的政策比较严厉，基本体现了“摩根索计划”的惩罚性原则。同时，指令赋予占领军总司令的权限很大，他可以根据占领区的实际情况自行实施占领和管理的权力，而且可以要求政府修改有关德国的指令。
德国“无条件投降”后，盟国按照国际法的有关规定，有义务为德国提供必要的食物、医疗、卫生等方面的供应。JCS1067指令也指出占领军既要承担占领的职责，又要承担管理的职责，即要防止出现危及占领军的“饥饿、大范围疾病和国内动乱”。美国占领军政府虽然接受了指令，但陆军部一直不赞成严厉惩罚德国，对指令的执行采取了变通态度。陆军部副部长约翰·麦克劳在考察德国期间，曾明确鼓励美国驻德国占领军政府的军事和行政长官卢修斯·克莱将军，利用指令中的“防止疾病和动乱”条款作为自主行动的法律依据。陆军部长亨利·史汀生对占领军的职责考虑得更深远一些，他不想把占领变成一项长期的不受欢迎的、而且是不可能完成的任务。因为军方领导人担心，当美国民众失去了惩罚德国的兴趣时，军队就会成为“失败”的替罪羊。
国务院此时则坚持认为德国问题、赔偿问题都要服务于美国的欧洲政策。因此，占领军政府与国务院围绕德国赔偿产生了两个主要矛盾：一是维持德国和平时期最低经济水平与支付赔偿的矛盾。克莱将军认为，国务院政策制定者的观念要根据占领区的实际情况而改变，德国拆迁赔偿不能太过严厉，否则波茨坦会议规定的德国最低生活标准将难以达到；二是德国恢复与欧洲复兴孰更具有优先权。国务院赔偿计划的一个基本原则是使德国成为欧洲被解放地区重建的基础，欧洲的复兴优先于德国的复兴。因为国务院担心整个欧洲经济的恶化将刺激左翼力量的崛起，尤其是在法国。而军方对于国务院的索赔原则表示反对，认为赔偿只能来源于那些“德国能够自我维持正常经济所不需要的”剩余资源。为此，克莱将军向国务院建议：赔偿应该为德国留下足够的资源，使其能够在没有外援的情况下也能自我维持；德国出口的收入应该首先支付必要的进口。在克莱将军多次请求之下，国务院对JCS1067指令做出了一些修改。当然，这种修改只对美国索赔政策起到了微调作用。
波茨坦会议期间美国为了避免确定德国赔偿数额，主张在会后6个月制订出一个“工业水平计划”，确定德国和平时期的最低生活水准以及用于赔偿拆迁的工厂和资本设备的数量。1946年3月，委员会颁布了“赔偿与战后德国经济水平计划”。它基本上是美、英、法、苏四大国相互妥协的产物，委员会在制定某一工业的许可水平时也经常是四大国反复磋商。通常情况下，苏联代表提出的数字往往是最低的，西方国家需要多次与苏联进行协商、妥协才能达成一致的建议。“工业水平计划”对于赔偿拆迁的工厂数量没有做出明确的规定，只给出了一个大概的范围：1500-2000家左右；也没有制订出拆迁的时间表；加上运输瘫痪等困难，实际的拆迁速度很缓慢。另外，各国代表都提出了各国政府接受该计划的保留条件。总之，“工业水平计划”是战后盟国就德国战争赔偿问题达成的最后一次协议，但盟国之间的分歧使得计划无法执行，而且四国在各自占领区内都执行着各自的索赔政策。
苏联在东占区起初主要通过大规模拆迁德国的工业资本设备运往国内的方式来获取赔偿，后来发现这种赔偿拆迁造成很大浪费，从而改为从当前产品，即刚生产出来的新产品中提取赔偿。大量无偿地运走当前和库存产品，自然相应地减少了德国的出口数量，德国东部的原材料作为赔偿也源源不断地运往苏联。美国和英国都认为，“如果按照视德国为一个统一经济单位的政策来利用这些物资，就可以减少进口的需要或增加出口的收入。因此，英国和美国开始认为把德国当做一个整体来对待，不仅是一个政治原则，而且成为一种迫切的经济需要了”。而苏联则认为，只有到德国作为一个整体，它的贸易有了盈余、赔偿已经付清时，才能考虑要把进出口问题当成整个占领区的问题来处理。对此，克莱将军在其回忆录中写道：当时我强烈感到我们被置于这样的处境，不仅为苏联的赔偿提供资助，而且任由苏联剥光我们的占领区，而我们却没有从其他占领区得到任何好处。
克莱将军为此向陆军部汇报说，如果不能达成共同的进出口计划，在两三个月之后西占区的赔偿计划应该进行修改，“希望用这种方式能够使苏联的政策公诸于众”。随后，苏联代表拒绝交出苏联已经从东占区拆迁的工厂数量以及从当前产品中提取赔偿的明细表，进一步恶化了美苏两国军政府之间的关系。克莱将军说，“我只能宣布除了预定的赔偿工厂外，从美占区起运的一切赔偿物资将停止交付，我们很愿意继续进行赔偿拆迁，但在全部问题解决之前我们不打算执行赔偿拆迁。我们不想处于这样的境地：既失去了工厂，又没有达成一项协议”。在1946年5月27日的记者会上，克莱将军再次解释了停止拆迁的理由。当有记者问：停止拆迁是否针对苏联？将军回答说，停止拆迁适用于任何人。美占区不打算继续进行赔偿拆迁，除了那些已经被指定为赔偿的工厂以外。由于没有实现经济一体化以及考虑到美国每年为德国提供2亿美元的资助，军政府无法再进行赔偿拆迁。
克莱将军宣布停止赔偿拆迁的单方面行为，将盟国在赔偿问题上的分歧公开化了，更为严重的是，该行为加深了美、苏之间的矛盾。苏联占领军政府一直宣称，雅尔塔协议和波茨坦协议都没有禁止从当前产品中提取赔偿，其索赔行为完全符合两个协议的精神。而克莱将军单方面停止赔偿拆迁的行为不合法，并由此认为：“克莱的行动证明美国政府已经决定对俄国和共产主义采取敌对态度”。
二、德国赔偿问题与“马歇尔计划”的出台
1946年下半年，盟国在巴黎召开了第二届外长会议，德国问题是会议的主要议题，但盟国间矛盾重重，没有达成协议。7月10日，苏联外长莫洛托夫突然发表了题为“关于德国命运与对德和约问题的声明”。提出了对德新主张，即复兴德国，不再一味削弱德国，而是要求政治上统一德国。
为抵消苏联对德新政策的影响，9月6日，美国国务卿詹姆斯·贝尔纳斯在斯图加特发表了题为“对德政策的再次声明”的演讲，标志着美国对德政策发生重大转折。美国历史学家威廉·麦克尼尔评价道：这篇演讲把“摩根索计划”彻底埋葬了，于是一个对德关系的新阶段开始了。在谋求德国的支持方面，贝尔纳斯已成为莫洛托夫的对手。经济复兴、政治统一、自治以及缩减占领军的人数，所有这些目标几乎都会受到全体德国人的欢迎。克莱将军在回忆录中写道：惩罚性的基调被建设性的目的所取代，德国人民被允许有机会以及能够得到帮助重新融入国际大家庭。阿登纳在其回忆录中对贝尔纳斯讲话的评价是“明朗”两个字，认为美国对德政策从此明朗化，德国出现了复兴的一线生机。
东西方在对德索赔问题上开始分道扬镳，它们不再寻求盟国间的妥协与合作，而是将赔偿问题纳入到各自的整体战略规划之中。特别是自从美、英双占区合并以来，德国已经明显地被分裂了。因此，1947年3月10日-4月24日的莫斯科外长会议就成为东西方公开对抗，注定难以达成任何协议的一次会议。
3月22日，会议开始讨论最难解决的德国统一以及赔偿问题。莫洛托夫公开阐明了苏联的索赔政策，他坚持说波茨坦协议并没有排除当前产品赔偿，德国工业必须达到这样一个水平：能确保它的内部所需、支付得起进口以及赔偿。“如果我们一致认为实现德国经济统一与缴付赔偿不仅不相抵触，而且一定要把解决赔偿问题包括在内，那么关于其他问题就不难达成协定了，关键在于我们解决德国经济统一问题时应该同时解决赔偿问题”。很显然，苏联把当前产品赔偿的要求与其接受德国经济统一、提高“工业水平计划”都联系在一起。
关于是否满足苏联对于当前产品赔偿的要求成为美国代表团内部争论最激烈的问题，许多代表认为苏联的这一要求可以被当做双方讨价还价的基础。而新近担任国务卿的乔治·马歇尔将军并不打算轻易地在当前产品赔偿问题上妥协。他认为苏联的当前产品赔偿要求是“一匹马出售了两次”，即用当前产品赔偿这匹马来做两次交易：一次是德国经济统一；一次是提高“工业水平计划”。莫洛托夫对于马歇尔的这个说法很恼火，他说：“我们苏联代表并不是用商人资格，不是用商人态度看待赔偿问题。但我们不愿有某些商人把我们的马拿去贱价卖给某人，并且是不经我们同意拿去卖给某人。”
4月1日晚，马歇尔与莫洛托夫单独进行了会谈，双方就当前产品赔偿问题进行了激烈争论。“一旦美国决定在当前产品赔偿问题上不做出任何妥协，那么达成四方协议的前景也就不存在了”。这也就很容易解释，在接下来的几次会议上，四国外长为何几乎就任何问题都难以取得一致意见。为了打破僵局，马歇尔抱着最后一线希望拜会了斯大林。斯大林认为，苏联获取赔偿的权利被拒绝了，苏联其实只得到了区区20亿美元的赔偿。马歇尔由此判断斯大林欢迎欧洲的经济混乱，从而可以在那里推进共产主义。与斯大林的会谈进一步坚定了马歇尔将军另做打算的决心。离开莫斯科时马歇尔确信，美、苏即将在欧洲展开激烈较量，很明显，苏联人希望在政治上从对德政策僵局和欧洲日益恶化的经济、政治形势中得到好处。这种看法点燃了马歇尔制订一个长远计划的想法，他决定找到一个解决德国问题和欧洲复兴的新途径。
回国后马歇尔做了电台广播报告，他向美国人民宣称，一次意欲达成国际谅解的特别尝试已告失败，病人已经奄奄一息，医生们还在犹豫不决，他认为不能拖到最后关头达成谅解时才采取行动。瑏瑠4月29日，马歇尔通知国务院新任命的“政策计划委员会”主任乔治·凯南，他打算采取主动，不想等国会来敲他的头。马歇尔说：我们身边的世界即将崩溃，国会将很快要求采取行动，那时它会弄出很多不现实的想法来束缚国务院的手脚，政府将很被动。他要求凯南提交一份分析欧洲重建问题以及应该采取的相应措施的文件。与此同时，国务院官员艾奇逊、克莱顿以及“政策计划委员会”也相继提出了解决德国以及欧洲问题的备忘录、报告。这些备忘录和报告提出的观点、主张虽然各不相同，但它们有两点共识：美国应该援助欧洲复兴；德国复兴是欧洲复兴的前提条件之一。
5月15日，“政策计划委员会”组织专家举行会议，一致同意必须用美国的资源去支援欧洲支离破碎的经济。他们认为：问题最大最严重的是西欧，最紧急的地区是法国、意大利、德国和奥地利的各占领区以及英国，必须暂时从经济问题着手解决政治问题。专家们还提出了“尽快恢复莱茵盆地煤的生产，让德国加入欧洲复兴计划”的建议。5月23日，凯南建议欧洲复兴分两个阶段完成：短期计划，即尽快稳定民心的解决办法；长期计划，即欧洲经济总体复兴问题。另外，报告还提出，为避免共产党的干扰，凡申请援助的欧洲国家应保证美援不被滥用或被共产党破坏。5月27日，刚参加完日内瓦经济会议回国的副国务卿克莱顿拿出一份题为“欧洲经济危机”的备忘录。在备忘录中，克莱顿把欧洲经济的混乱描绘得很严重。他预言“假如再降低生活水准，就会发生革命。……假如没有援助，经济的、社会的和政治的瓦解就会随之发生”。备忘录强调西欧复兴计划可以不需要东欧的参与。凯南当即表示支持该观点，凯南认为，美国的计划可以采用这种方式，假装不排除东欧，但让它们自己排除自己。因为加入的条件将是它们难以接受的：放弃东欧国家间的贸易以及苏联对它们经济的影响。后来凯南回忆道：我们自己不能划一条分裂欧洲的线，但预计苏联势力范围之内的国家几乎都不能加入其中。可见，美国并不真心希望苏东参加，已经打算将其排斥在计划之外，只是它不想承担分裂欧洲的责任而已。
“马歇尔计划”出台后，美国开始着手制订新的对德政策、新的索赔政策，主要采取了两个步骤：一是向驻德国军政府发布了JCS1779新指令替代了JCS1067指令。新指令强调美国不打算永久地限制德国经济能力，维护公正、持久的和平符合美国的根本利益。这要求德国保持“稳定、高效的生产，从而做出经济上的贡献。”二是提出了美英双占区“新工业水平计划”。通过以上两个措施，西占区德国的经济政策、赔偿政策都被纳入到“马歇尔计划”的整体构想之中。计划实施后，美国与苏联在处理德国赔偿问题上不再合作。美国索赔政策的主要原则是大幅度削减西占区赔偿拆迁的数量，根据1947年8月修改的“新工业水平计划”规定，整个西占区内只有原来一半数目的工厂需要拆迁。到了1949年，需要拆迁的工厂数目只占原来总数的38%。与此同时，苏联的对德索赔政策也发生了显著变化，因为大规模赔偿拆迁造成的混乱和浪费影响了苏联在东占区的长远战略目标。1947年10月，苏联部长会议决定，将30家对东占区经济至关重要的公司归还给德国人，其余的170家公司以及400家小公司则继续为支付赔偿而生产。苏联新政策的成效很快显示出来，当前产品支付赔偿更加有效，这些工厂留在原地比运到苏联能更快、更便宜地生产。至此，德国赔偿问题像德国一样被割裂成两部分，并按照东、西方两种方案分别得以解决。
