加拿大政府在最为审慎和周密的考虑后，决定采用一个适当的解决方案。这就是在国防参谋长（ Chief of the Defence Staff简称 CDS）指导下整编加拿大武装部队。这是加拿大国防力量走向统一的第一步。对计划与行动的综合控制，不仅给加拿大国防上带来更有效和更协调的姿态，还节约大量国防费用。--加拿大《国防白皮书》，1964年3月
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| 从左至右：首相莱斯特•B•皮尔逊、国防部长保罗•T•赫利尔、空军参谋长马歇尔•富兰克林•米勒 |
介绍
1968年2月1日，加拿大军事历史上发生了一件最为重要的事件：取消加拿大现存的皇家加拿大海军(Royal Canadian Navy简称RCN)、皇家加拿大空军（Royal Canadian Air Force简称 RCAF）和皇家加拿大陆军（Royal Canadian Army简称RCA）的法律开始生效,三支曾经引以为豪的军队将不复存在。三支军队统一为加拿大武装力量（Canadian Armed Forces简称CAF），到今年整整40年了。自那时起，各种极具优势和竞争性的思想影响并推动了加拿大军队（Canadian Forces 简称CF）机构的演变,但就影响力度和持久性来说，这些无一能超过莱斯特•B•皮尔逊（Lester B. Pearson）的自由政府思想，以及富有远见且雄心勃勃的国防部长保罗•T•赫利尔（Paul T. Hellyer），后者1963年春天就任国防部长职务。
《加拿大军队改组法案》（法案C-243,非正式称谓是“统一法”）是政府为了将三支军队统编为一个统一的军事力量而修订的立法法案。它是赫利尔就任国防部长三年半时倡导的基本的创新性想法，通过国防建设来推动改革，迅速改变了加拿大军队面貌，但在其过程中也产生了很多不谐和争议。赫利尔的思想影响了许多方面，为上个世纪70年代至80年代的进一步改革打下了基础。国防分析家道格拉斯•布兰德（Douglas Bland）是统一及其后效两方面重要的研究人员，他说，“此项政策在武装力量内部直接造成长期的争论，在外界也造成公众的强烈不满”，也是加拿大文官与军方关系危机中分裂倾向最严重的一次。
本文分为两个关联部分，探讨了赫利尔部长统一加军的基本思想以及上世纪60年代强调整合与统一的努力，并评价了这些核心概念传承至2008年的深远影响。赫利尔的思想首次在1964年自由政府的国防白皮书中提出，当时包含几个原始概念，并规定了统一武装力量的基本架构和基本原则。法案C90旨在设立国防参谋长（Chief of Defense Staff,简称CDS）办公室，并最终将单一的综合国防参谋机构改名为加拿大军事力量总部（Canadian Forces Headquarters 简称CFHQ）,法案C243和法案C90均是1964年白皮书政策决定实施的法律。1964年5月，赫利尔向议会提出C-90法案，1966年12月在加拿大组织法案上深入并拓展阐述了白皮书中的思想，特别阐述了具有统一指挥体系的加军对加拿大的裨益之处。总体看来，这些政策体现了赫利尔的思想，为加拿大国防机构做深层次结构调整提供了理论基础——此前这个机构承受的压力长达 40 年之久。
统一任务的五大方面，均紧扣赫利尔整合与统一战略的思想，本文将一一探讨并作出评价。本文第1部分将具体探讨前2个主题，第2部分（在本杂志下一期，译者注：原文分为两部分发表）将探讨后续3个主题，并给出结论。这5大主题分别是：
（1）加拿大需要一个单一的、连续的防务政策；
（2）设立国防参谋长办公室，对国防政策和加军进行集中并强化管理和控制；
（3）在完成战场指挥重组的情况下设立一个统一的指挥系统；
（4）采用现代管理方法并取消现有三大职能机构以提高效率；
（5）打造一个更加忠诚的加拿大军队。
虽然赫利尔似乎从来没有考虑这五大任务的相互独立性，但是一个完整的和一体化的改革对加拿大国防迅速转型非常必要，分别探讨这五大任务有利于更好评估上世纪60年代的基本思想对2008年的深远影响，为理解加军组织和决策制定的演变提供基础。
1963年，赫利尔任职国防部时就带来几项进步和创新，但在统一方面，他对加军应该是什么外貌和如何组织，仅尝试推行一个教条式且理想化愿景。如事件证明的那样，在加军内推行统一，给该机构强加一个过于一维化的组织模式，不是一个可行的长期目标。过去的三年半中，在里克•西里尔（Rick Hillier）将军任职国防参谋长期间，加军经历了一次过去数十年未见的重要复兴。西里尔给加军在加拿大国际政策中的作用带来一个新视角，居功至伟，连续两届政府都郑重承诺为国防和重建加军进行再度投资，因有在阿富汗南部作战的需要，加拿大军方最近几年焕然一新。尽管如此，本文将验证，上世纪60年代激发赫利尔的某些思想已延续了40年，在最近几年更加发扬光大，而非赫利尔的某些思想或许也是不错的，但早已销声匿迹。当然，2005年当西里尔将军任职国防参谋长时，赫利尔“统一精神”甚少提及，但公正地说，之前的混乱景象早已一扫而光。
加拿大国防政策走向统一
赫利尔重组加军的改革数年之后大部分已完成，因而由一体化所产生的争议很容易忘记，1964年国防白皮书的核心理念是制定符合加拿大需要和国家利益的国防政策。1963年赫利尔任职于国防部，（陆海空）三军在国防政策制定上均咄咄逼人。一个现实，即加军必须要面对与“盟军共同成长”的现实，加拿大对北美防空司令部（North American Air Defence Command 简称NORAD）和北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization 简称NATO）有着本土与国际承诺。面向军种的承诺与未来国防走向整合背道而驰，鼓励各军种实力发展，部队结构和战争计划都不利于实行真正的国家防务政策。由于三军继续关注自己利益和并将各自任务特殊化，以致它们都相互隔绝，进一步形成了各自为政且几乎不能实行的防务政策。
国防体系最高层缺乏协调，“优先事项的确定看似随意”深刻刺激了赫利尔，促使他亲自执笔编写（那年的）国防白皮书。那份政府国防政策文件概述了赫利尔作为部长担当指导者的大部分概念。在这份备忘录中，这位部长回顾了国际环境和加拿大可能面临的“潜在冲突程度”，总结出加拿大需要更灵活的军队来应对未来挑战。当然，他未排除加拿大对于盟国集体安全和积极参与的承诺，但他设想未来有更加纷繁复杂的维和行动，并希望军队“主体”部署在加拿大。他认为，解决办法是迅速改变武装力量的部署，以大规模调动和进一步整合实力来应对新的承诺，包括一支能在全球各地行动的干预部队。
然而，布兰德表示，“如果不改变防务承诺和现役军队基本架构，这个战略将不可能完成。”在统一概念中，赫利尔寻求的军事建设将不再从现役军种的视角来解决问题和制定政策。仅仅由一个有更强大的一体化联合参谋支持的统一指挥体系来控制计划和作战的所有方面，由总理担任主席的一个新的国防委员会，能从国家视角来考虑问题并付诸行动，制定统一的国家方案来解决加拿大国防问题，赫利尔对此理由非常充分。白皮书第二部分阐述了他改组国防体系架构以达成这个目标的思想。
不幸的是，1968年打造统一的加拿大现役军队，甚至连四年后设立的那个国家防务总部(National Defence Headquarters简称NDHQ )，都未解决与忠诚相冲突的问题。亦未达成赫利尔所想看到的重组效果，还未能阻止传统的“军种独强思想”延续，焦点是陆军、海军和空军作为互不隶属机构继续存在，以及持续的异议给该机构（即NDHQ）施加了很大压力。由于缺乏政治和军事领导，在70年代和80年代期间没有政策方向，再加上面向军种的盟国承诺和参与联合国维和行动，仅仅进一步强化了军种计划和力量发展，三军仍然我行我素，作用和使命都存在竞争，这种情况仍在延续……
国家没有一个连贯的政策框架和一个单一的战略，统一理念在数年里踌躇不前，而军种强化思想“从国家的角度来看非常不利于（国家的）规划。”正如布兰德在1995年说的，事情乱如一团麻，加拿大国家防务政策很少服从于一个战略构想——即赫利尔1964年极力鼓吹的那个理念——其实，更深入地来看，联邦年度预算即是这种状况的始作俑者。在上个世纪90年代，预算被大幅削减，加之由利益集团掌控武装力量，战斗力下降，也导致了各军种各自为战的制度延续。没有一个国家防务战略或连贯统一的防务政策，维持“平衡力量”的事实政策成了国防部优先考虑事项，理由是面向军种时，各军种中某个低限度的关键战斗力对国家有利，对于防务规划和力量发展，面向军种保持自下而上的方案很稳定。然而，自911袭击事件发生后的雷蒙德•埃诺（Raymond Henault）将军任职国防参谋长时期开始变化了，在2005年2月里克•西里尔将军任职国防参谋长后变化更加明显。
西里尔在加拿大防务政策发展中的强大影响力自2005年后逐渐销声匿迹。更像赫利尔部长在1964年设想的那样，“现代战争的要求”需要加拿大制定与众不同的国防政策并对加拿大军队重新调整，新任国防参谋长坚持认为加拿大军队需要再更新，坚定不移地转向应对后911时代的世界现实状况，军事力量正成为外交政策相当重要的试管。鲍罗•马丁总理在2004年承诺推行一个更强硬的立场，迥异于其前任的政策，但并没有特别指出政府贯彻西里尔关于加拿大防务政策框架的外交与防务政策方向。
作为新任国防参谋长，西里尔的设想与总理的观点近乎完全一致，他相信，为了加拿大军队能为加拿大争得更大的战略影响，必须从根本上转向应对未来最有可能出现的一切，而不是与已经衰落和正在衰落的国家在边缘地带和几个重点地区进行零敲碎打。总理马丁和国防部长比尔•格雷厄姆（Bill Graham）赋予西里尔前所未有的影响力，支持其对撰写新的国防政策条文，其中之一就是赞成国防参谋长的政策、观点、军队结构目标和采购目标。如赫利尔1964年的白皮书中那样，2005年的国防政策条文反映了西里尔对更新加拿大军队的期望。
西里尔的国防思想是独一无二的、创新的，对加拿大及其军事力量做的大胆改革，在某种意义上，这些思想中的某些部分与赫利尔40年前的主张极其接近，对照两个不同时期的国际背景下考验之后尤其如此。国防参谋长为政府提供了一份解决方案，即如何面对911后国际与洲际环境下的国防挑战，唯一着眼点是加拿大国家利益。西里尔为加拿大军方向政府提出了全面的、综合的愿景。加拿大军方需要更加精诚团结，以及可选择的目标，而且为面对新的现实状况时要改变远征异域的承诺。不再热衷于分散于全世界的小规模军事行动，西里尔认为加拿大应该集中军事力量通过较少的行动做较大的贡献来发挥更大的影响力，像目前加拿大在阿富汗的贡献一样，允许该国有自己的行动余地，在战略决策机构中有更强有力的声音，在小集团内有更高级的作战指挥任命，所有这些都是施加影响力和确保加拿大国家利益的关键因素。